县域普通高中(简称“县中”)作为衔接城乡教育体系的关键枢纽，其管理体制直接决定了办学活力、资源配置效率与教育质量提升空间。《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》明确提出“建立‘市县结合’的基础教育管理体制”，这一制度设计为破解县中发展难题提供了顶层政策指引，更为县中振兴注入了新契机。本文通过对比市级统筹与县级自主两种主流管理模式的优劣，系统分析市县结合管理体制对县中发展的赋能作用，提炼地方落实关键要点，为县域高中教育高质量发展提供理论参考与实践路径。

　　一、市级统筹与县级自主的对比分析

　　县中管理体制的核心是教育治理权的层级分配，即市级政府、县级政府在决策制定、资源配置、监督评价等环节的权责划分。市级统筹与县级自主两种管理模式，在运行机制、适用范围与实施效果上呈现鲜明特征。

　　(一)市级统筹管理模式：优势显著但存在适配短板

　　市级统筹管理模式以市级政府及教育主管部门为核心决策主体，在市域范围内对县中的规划布局、资源配置、政策执行进行集中调控。该模式在提升资源利用效率、维护教育生态公平方面优势突出，但受决策层级与覆盖范围限制，难以完全适配不同县域的个性化需求。

　　1. 核心优势：资源统筹与生态规制共同发力

　　全域资源优化配置，破解县域供给不足。相较于县级政府，市级层面在教育资源统筹上具备“视野广、储备足、调配灵活”的天然优势，能够打破县域行政分割，推动优质资源跨区域流动与精准补给，有效解决单个县域因财政能力有限、资源储备不足导致的办学困境。从实践来看，这一优势主要通过两类路径落地。

　　一是硬件资源的集中升级。市级政府可基于市域人口变化、教育需求分布，统筹规划县中布局与基础设施建设。例如，湖南常德市建立“市域教育资源大盘子”，累计投入30多亿元对5所县一中进行高标准迁建[1]；广西南宁市通过多渠道筹措13.5亿元资金新建和改扩建15所高中[2]，实现学校布局与城市发展、人口分布的精准匹配。

　　二是特色资源的定向培育。市级层面可结合区域产业特色与教育发展需求，集中力量打造县中特色品牌，避免县域各自为战导致的资源浪费。如山东潍坊市加强普通高中市域统筹管理，重点建设40所以科学教育、人文、外语、体育、艺术等为特色的普通高中[3]，引导县中形成“一校一品”的发展格局。

　　统一办学规制，维护教育生态公平。市级统筹的核心价值在于通过“统一标准、统一执行、统一评价”，确保国家教育政策落地不走样，同时规避县域间恶性竞争，维护教育生态的公平性与稳定性。

　　其一，招生与办学行为的标准化规制。市级层面通过制定统一的招生政策，遏制跨区域“掐尖”现象，为县中留住优质生源。例如，内蒙古赤峰市统筹全市高中招生“一盘棋”，实行中考报名、考试、阅卷、录取、质量分析“五统一”[4]；山西晋中市实施“100%指标到校”与“不跨县招生”政策[5]，从源头上避免县域间生源争夺。

　　其二，确保政策落地与评价体系的一致性。市级层面通过统一培训、统一细则，确保重大教育改革在各区县同步推进，避免因县级理解差异导致推进不均衡。同时，构建科学的评价体系引导县中聚焦内涵发展。如湖南常德市以“增值评价”(从入口看出口、从起点看变化)替代传统分数排名[6]，避免县中陷入“唯升学率”的恶性竞争，营造良性发展环境。

　　2.现实局限：灵活性缺失与响应滞后

　　一是政策与资源的适配性不足。不同县域的经济基础、教育需求存在显著差异。若市级层面采用统一的资源分配标准或政策框架，易出现“资源错配”风险。二是紧急需求的响应效率较低。县中办学过程中可能面临突发问题，而市级决策须经过县域申报、市级审核、部门协调、方案批复等流程，导致决策周期较长，可能错失解决问题的最佳时机。

　　(二)县级自主管理模式：灵活高效但受限于资源与统筹能力

　　县级自主管理模式以县级政府为核心决策主体，县级教育行政部门对县中的办学规划、资源配置、人事管理等关键事务拥有主要决策权，市级层面仅履行宏观指导与监督职责。该模式的核心优势在于决策贴近基层，能快速响应本地教育需求，但受限于县级自身资源与统筹能力，面临诸多发展挑战。

　　1.核心优势：精准响应与高效执行

　　高度贴合本地需求。县级政府对本县域经济产业结构、文化传统底蕴、人口结构分布及动态变化等情况掌握全面深入，能够精准洞察本地学生与家长的教育诉求及县中发展的实际问题。在学校发展规划上，可结合县域产业特色布局教育资源，推动县中开设特色课程；在招生政策制定上，可依据本县初中毕业生数量、生源区域分布及各初中教学质量评估结果，灵活调整招生指标分配，维护县域教育生态均衡稳定。

　　决策执行高效快速。县级自主管理体制下，决策链条显著缩短。当县中面临突发问题(如某一学科骨干教师集中流失影响教学秩序)时，县级教育主管部门可迅速与县政府沟通协调，在充分评估问题的基础上快速决策、高效执行，相较于市级统筹模式，减少了层层汇报、多级审批的烦琐环节，大幅度节省了时间成本。

　　2. 主要挑战：资源短缺与无序竞争

　　尽管县级自主管理模式在灵活性与决策效率上优势明显，但受限于县级自身资源与统筹能力，在实际运行中仍面临诸多挑战。

　　一是资源获取能力受限。县级财政实力普遍弱于市级，在教育资源投入上存在天然短板，制约现代化实验室建设、信息化教学设备更新及智能化校园环境打造。在师资队伍建设上，受限于薪酬待遇、职业发展平台，吸引优秀师资与学科带头人的竞争力不足，进而制约教育教学质量提升。

　　二是教育科研与课程开发滞后。县中在教育科研、课程开发领域常因缺乏专业人才支持、科研经费投入有限，难以开展高水平教学研究与特色课程体系建设，无法满足学生多样化学习与个性化发展。

　　三是县域间无序竞争问题较为突出。缺乏上级有效统筹协调时，各县易陷入无序竞争。部分县域为争夺优质生源与师资，采取向优质生源提供高额奖学金等恶性竞争手段，破坏区域教育生态平衡，且易导致县中过度注重短期利益，影响区域教育事业长远发展。

　　二、“市县结合”管理体制的内涵及对县中发展的赋能作用

　　市县结合管理体制并非市级统筹与县级自主的简单叠加，而是通过市县两级权责体系重构与协同治理机制创新，实现治理效能最大化的制度设计。市县结合管理体制的本质是重构市县两级权责，形成“市级主导、县级执行”的协同治理格局，从多维度为破解县中发展困境赋能。

　　(一)实现优势互补，破解发展瓶颈

　　市县结合管理体制旨在有效融合市级统筹的“效率”与县级自主的“灵活”。市级层面聚焦“全局性、长远性、公平性”问题，如制定市域内县中发展总体规划、统筹跨县域资源流动、建立统一的办学标准与评价体系。县级层面则聚焦“局部性、即时性、特色性”问题，如根据本地生源结构调整课程设置、根据县域文化打造办学特色。这种分工既保留了市级统筹在资源整合与规范办学上的优势，又赋予了县级自主应对本地需求的灵活性，有效破解资源不均与脱离实际的双重困境。

　　(二)激活跨层级协同动力，构建县中发展合力

　　县中发展面临的生源流失、师资薄弱、办学条件落后等问题，往往超出县域的解决能力，需要市县两级政府协同发力。市县结合管理体制通过制度设计打破行政壁垒，形成“市级统筹引领、县级主动作为”的协同机制，将分散的治理资源转化为推动县中发展的合力。

　　市级定规则，县级选需求，加强师资队伍建设。市级制定市域师资交流轮岗整体规划与激励政策(如跨县域交流教师职称评审优先、待遇保障标准)，统筹全市师资储备；县级根据县中实际需求(如某县中数学师资薄弱)，自主对接市级资源，选择适配交流对象与合作形式，实现“精准补位”。

　　市级定标准，县级抓落地，改善办学条件。市级依据县域需求优先级，统筹分配专项建设资金，制定校舍安全、智慧终端配置等统一标准；县级负责项目落地，包括校舍建设招标、设备采购监管、土地征用协调，依托本地资源加快推进，保障建设质量与效率。

　　(三)优化教育生态，护航县中高质量发展

　　制约县中高质量发展的深层原因不仅是资源不足，更是县域教育生态的失衡，如恶性招生竞争、评价体系单一、社会信任度下降等。市县结合管理体制旨在通过市级规制与县级引导的协同，重构县中发展的良性生态，为县中内涵发展提供制度环境。

　　市级定规则，县级抓监管，规范招生秩序。市级制定政策划定县域招生边界，县级通过学籍管理系统、现场巡查等方式监督县中招生过程，确保政策落实，既避免县级自主模式下“抢生源”乱象，又防止市级统筹模式下“监管不到位”问题。

　　市级定框架，县级做细化，优化评价体系。市级制定多元化质量评价标准，县级结合县中实际将评价指标细化为校本化考核方案，引导县中关注学生全面发展与教师专业成长，而非单纯追求升学率。

　　市级强宣传，县级重互动，提升社会认可度。市级通过媒体宣传县中办学成果、优秀教师事迹，改变社会对县中的负面印象。县级通过学校开放日、家长委员会等形式，加强县中与社区、家庭的互动，增强社会信任。“上下联动”为县中发展凝聚社会共识，形成“政府重视、社会支持、学校努力”的良好氛围。

　　三、落实市县结合管理体制的关键要点

　　市县结合管理体制的落地效果，取决于地方政府能否根据区域实际情况，科学划分市县权责、完善协同机制、破解实施障碍。具体来看，地方落实需要把握以下四个关键点。

　　(一)建立“清单式”治理框架，精准划分市县权责

　　权责划分是市县结合管理体制的核心，地方政府需要通过“权责清单”明确市县两级在县中管理中的具体职责，避免出现“权责交叉”或“责任真空”。

　　市级权责聚焦“统筹性”职能。具体包括：制定市域内县中发展规划与办学标准，如校舍建设、教师编制标准；统筹跨县域编制、资源资金配置；规范招生政策、质量评价等办学行为；搭建市域教师交流平台、教研资源库等资源共享平台。

　　县级权责聚焦“执行性”与“创新性”职能。具体包括：根据市级规划制定县中发展实施方案；负责县中校舍建设、设备采购等项目的落地实施；根据本地需求调整课程设置与教学管理；落实教师招聘、培训与考核等人事管理；探索具有县域特色的办学模式。

　　地方政府在制定权责清单时，要避免两种倾向：一是“市级过度集权”，将校本课程开发等可由县级自主决策的事项纳入市级统一管理；二是“县级权责虚化”，将跨县域教师交流等需要市级统筹的事项推给县级，导致县级无力承担。

　　(二)完善协同机制，搭建“多元互动”平台

　　市县结合管理体制的有效运行，需要以健全的协同机制作为支撑。地方政府应重点建立沟通协调、资源共享、监督评价三类机制，形成“上下联动、左右协同”的治理格局。

　　构建定期会商+快速响应的沟通协调机制。市级每季度召开县中发展协调会，县级每月调研县中发展情况，及时发现并解决问题。开通“县级申报—市级直达”通道，确保快速响应。构建“教育大数据平台”，实现市县校三级数据(生源变化、师资结构、办学条件等)实时共享，为协同决策提供数据支撑。

　　建设师资+设备+教研跨层级资源共享机制。建立市级教师交流轮岗信息库，县级按需申请、市级统筹匹配。市级统筹建立“县中实验设备共享中心”，共享创新实验室等仪器设备，避免重复采购。市级搭建教研共享平台，组织优质教师开展线上线下教研，县级组织县中教师参与，推动教研成果本土化应用。

　　建立多元参与与绩效挂钩的监督评价机制。建立“市级监督、县级自评、社会参与”的多元评价体系。市级定期督查县级落实县中发展政策情况(重点评估资源投入、政策执行、办学成效)，县级组织县中开展年度自评(重点反思办学特色、问题与改进方向)，同时引入家长、社区代表、教育专家参与评价；将县中发展成效纳入市县两级政府绩效考核，强化责任落实。

　　(三)强化资源保障，破解县中发展的“瓶颈制约”

　　资源不足是县中发展的核心障碍，需要通过市县协同构建多元、稳定、可持续的保障体系，重点突破资金、编制、师资三大瓶颈。

　　资金保障：建立“市级统筹、县级配套、社会参与”的多元投入模式。市级加大对教育基础薄弱县域的转移支付力度，优先将高中办学资金投向县中。县级要将县中发展经费纳入财政预算，确保财政一般公共预算教育支出“只增不减”，并通过盘活闲置资产(如旧校舍改造)、争取社会捐赠拓宽资金渠道。

　　编制保障：建立跨县域编制调剂机制。市级层面根据县中办学规模、生源变化，动态调整县域教师编制总量。县级层面依据县中教师需求自主制定招聘计划，可采取“提前校招、当场面签”等方式吸引优秀毕业生。针对音体美、信息技术等学科教师结构性缺编问题，由市级组织“市域走教”，统筹优质学校教师定期赴县中授课，县级负责协调走教教师的课时安排。

　　师资培训保障：构建市县分层的培训体系。市级层面组织县中校长、骨干教师参加校长研修班、学科带头人等培训。县级层面根据县中教师需求，开展校本培训与常态化教研，提升教师课程实施能力。山东潍坊市通过“归雁计划”吸引优秀教师回流县中，同时匹配“回流教师专项培训”，帮助教师快速适应县中教学需求，这种“引育结合”的模式值得借鉴。

　　(四)鼓励县域创新，激发县中发展的“内生动力”

　　市县结合管理体制并非否定县域自主，而是在市级统筹框架下赋予县域更大的创新空间，鼓励县中探索差异化、特色化发展路径。

　　支持特色办学，结合县域禀赋开发特色课程。对文化底蕴深厚的县域，支持县中开发“传统文化”课程(如非遗传承、地方历史)；对产业特色鲜明的县域，引导县中开设与区域产业匹配的应用型课程。县级政府为特色课程建设提供资金与政策支持，市级搭建“市域特色课程共享平台”，推广县中优秀课程成果。

　　赋能教学改革，结合生源特点创新教学模式。针对县中生源基础差异较大的情况，支持探索分层教学、走班制改革。县级制定改革实施方案，市级提供政策指导与教研支持，帮助县中突破教学难点。

　　建立容错机制，营造宽松环境。对县中在改革探索中出现的失误予以包容，如特色课程开发暂时未达预期时，市县两级政府应帮助分析问题、调整方案，而非简单否定，充分激发县中创新活力与内生动力。

　　参考文献

　　[1] 黄恭福，李小球. 湖南常德：六大机制助推“县中振兴”[J]. 人民教育，2023(21)：64-66.

　　[2] 韦家斌，刘玉海，丁学林，张宁娟. 高中多样化发展如何实现[N]. 中国教育报，2025-04-11.

　　[3] 王霞. 山东潍坊：“市县结合”推动县域“小循环”变为市域“大协同”[J]. 人民教育，2025(5)：54-55.

　　[4] 魏娜. 赤峰市县域高中突破困局重获生机[N]. 内蒙古日报，2024-10-28.

　　[5] 李鹏，史文魁. 寻找县中振兴行动计划的激活码—山西省晋中市办好县域高中的20年探索[N]. 中国教师报，2025-03-19.

　　[6] 阳锡叶，吴瑞，江锋. 市县高中“一盘棋”发展!湖南常德创新推进高中阶段教育市县结合管理体制[N]. 中国教育报，2025-08-09.

　　(作者：杜晓利，上海市教育科学研究院研究员)

　　文章来源|《人民教育》2025年第18期