近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于分类推进高校改革的意见》(以下简称《意见》)，对分类推进高校改革作出系统部署[1]。长期以来，分层导向的外部激励结构，导致我国高校存在同质化发展问题。教育强国建设呼唤高校立足自身、准确定位、办出特色和水平。《意见》的印发旨在重塑我国高校的外部激励结构，擘画高校多样化发展的行动蓝图。事实上，任何教育改革计划，都是由目标、实施、评价构成的行动蓝图，本文主要从这三个方面对《意见》进行分析。

　　目标：构建自强卓越的高等教育体系

　　分类推进高校改革的直接目标是构建自强卓越的高等教育体系，长期目标是建设教育强国。习近平总书记指出：“建设教育强国，龙头是高等教育。”[2]高等教育发展水平是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志，提升高等教育发展水平的战略支撑是建设高质量高等教育体系，高质量高等教育体系中的“高质量”则用自强卓越来表征。

　　构建自强卓越的高等教育体系有两个关键维度。一是拔尖创新人才自主培养。随着世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革加速突破，拔尖创新人才自主培养成为中国高等教育系统的国家使命。为此，党的二十大报告明确要求“全面提高人才自主培养质量，着力造就拔尖创新人才，聚天下英才而用之”[3]。当前，我国已建成世界上规模最大的高等教育体系，拥有3100多所高等学校，但存在人才培养同质化问题，影响了高等教育体系的整体效能。从“教育链—人才链”角度看，分类推进高校改革的目的是引导不同类型高校围绕打造国家战略人才力量找准各自定位：研究型高校着力造就战略科学家和科技领军人才，应用型高校聚焦卓越工程师培养，技能型高校则着重培养大国工匠和高技能人才。二是支撑高水平科技自立自强。随着我国产业形态由劳动密集型、技能密集型向科技密集型、创新密集型转型升级，高质量发展越来越依靠科技创新，一体推进教育科技人才发展成为国家战略。从“科技链—产业链”的角度看，不同类型高校在国家和区域创新体系中承担着不同角色，研究型高校擅长基础研究和原始创新，服务“科技链—产业链”的上游；应用型高校聚焦技术转移和产业服务，技能型高校着力于工艺革新和技能积累，共同服务“科技链—产业链”的中下游。

　　由此可见，构建自强卓越的高等教育体系，关键是一体推进教育科技人才发展，促进科技自主创新和人才自主培养良性互动。一方面，我们要实现主要依靠自身力量突破关键核心技术，减少对外部技术的依赖；另一方面，我们要做到主要依靠本国教育体系和实践平台，培养出能支撑国家发展、产业升级和科技突破的高素质人才。为此，必须建立“教育—科技—人才”创新三螺旋，让科技创新需求牵引培养方向，让培养出来的人才成为科技创新主力。科技创新提出真问题、构建真场景，高校围绕这些需求调整学科专业，提高人才培养与社会需求的适配度；教育培养出的高素质人才，回到科研攻关和产业一线，成为科技创新的骨干力量，打造“高校育才、岗位成才”的人才成长生态系统。创新为人才成长提供土壤，人才为创新突破提供支撑，从而形成“创新出人才、人才促创新”的自增强机制。

　　实施：确立中国特色的高校分类框架

　　分类推进高校改革实施的关键一环在于确立科学合理的高校分类框架。《意见》要求“科学构建高校分类发展体系，区分综合性、特色化基本方向，确立高校分类框架，根据隶属关系建立多元适配的高校分类模式”[4]。习近平总书记强调，“我们要认真吸收世界上先进的办学治学经验，更要遵循教育规律，扎根中国大地办大学”[5]。据此，我们可以从国际经验和中国特色两个层面阐述确立中国特色高校分类框架问题。

　　从国际经验来看，作为围绕高深知识组织起来的学术机构，高校分类主要从知识角度进行。作为全球影响最大的高校分类体系，美国卡内基高校分类体系植根于知识生产。根据美国的高等教育哲学，高等教育的本质建立在高深知识之上，学术性是高等教育的本质特征。为此，卡内基高校分类体系主要从知识生产的广度和深度两个维度进行分类。其中，知识生产的广度以学科覆盖面衡量，知识生产的深度则以教育层次测量。学科的基本含义是知识体系，不同学科就是不同的知识体系，因此，知识生产的广度以高校的学科覆盖面来表征。根据知识生产的广度，可以将高校分为综合性高校和特色化高校，前者学科覆盖面广，后者学科覆盖面窄。学术性是教育层次划分的主要依据，基础教育和高等教育的显著区别就是前者不具有学术性，而后者具有学术性。学术性强调拓展知识的边界，因此，学术性意味着前沿性。同为高等教育，因为学术性含量不同而区分不同的知识生产深度或教育类别。根据知识生产的深度，可以将高校分为研究型高校、应用型高校、技能型高校：研究型高校以博士培养和知识创新为核心使命，应用型高校关注本科生和硕士生教育，强调知识应用，技能型高校则以专科层次技能型人才培养为主。这一分类框架的精髓，是对高校特征的客观描述，不预设价值判断，可视为对高校的数字画像。无独有偶，受卡内基高校分类体系的影响，欧盟开发并启动“大学地图”(U-Map)分类项目，该项目重视高校的多样性，崇尚描述性分类，坚持“用户导向”的分类理念[6]。

　　从中国特色来看，我国有独特的历史、独特的文化、独特的国情，决定了我国必须走自己的高等教育发展道路，扎实办好中国特色社会主义高校。新中国成立之初，我国根据隶属关系将高校分为中央部门所属高校和地方高校，前者支撑国家战略，后者服务区域发展。1978年，在国务院转发教育部《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》中，将重点高校分为面向全国和面向地区两类[7]，恢复了部属高校和地方高校的分层分类体系。随着改革开放向纵深推进，中国高校分类的维度逐步丰富。1980年，第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过《中华人民共和国学位条例》[8]，开启了教育层次的分类维度。与学位分为学士、硕士、博士三级相对应，高校按照教育层次分为授予学士学位的高校、授予硕士学位的高校、授予博士学位的高校三类。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》奠定了高校分层的基本框架：一是为了调动各级政府办学的积极性，实行中央、省(自治区、直辖市)、中心城市三级办学的体制，形成中央高校、省属高校、市属高校分类体系；二是为了改变专科、本科比例不合理的状况，实行加快专科高校发展、稳定本科高校数量的政策，形成了本科高校、高等专科高校的分层格局；三是为了发挥高校学科门类齐全、人才集聚的优势，为国家科学技术发展作出贡献，有计划地建设一批重点学科，产生了“既是教育中心，又是科学研究中心”的重点大学类型[9]。据此，1986年发布的《普通高等学校设置暂行条例》正式将高校分为“全日制大学、独立设置的学院和高等专科学校、高等职业学校”[10]。大学、学院、高职高专成为政府设计高等教育体系的基本分类框架。1993年，中共中央、国务院印发《中国教育改革和发展纲要》，提出“制订高等学校分类标准和相应的政策措施，使各种类型的学校合理分工，在各自的层次上办出特色”，强调“要集中中央和地方等各方面的力量办好100所左右重点大学和一批重点学科、专业”[11]。随着社会转型的持续深入，为保障中国高等教育的有序发展，国家开始对不同类型和层次的高校分别建立设置标准和质量标准，开展分类评价[12]。

　　值得一提的是，重点建设是我国建设高质量高等教育体系的基本经验，为不同类型高校设置示范和标杆是此次分类推进高校改革的政策亮点。研究型高校的标杆是“双一流”建设高校，应用型高校的标杆是“双优”建设高校，技能型高校的标杆是“新双高”建设院校。应该说，《意见》确立的三大重点建设工程构成了分类推进改革的主要抓手。“双一流”建设牵引研究型高校在基础研究和关键核心技术领域攻坚克难；“双优”建设引导应用型高校实现“办学能力优质、服务区域经济社会发展优秀”的目标；“新双高”建设推动技能型高校走向“办学能力高水平、产教融合高质量”的境界。

　　评价：构建系统协同的分类治理机制

　　分类推进高校改革目标的实现，最终依赖于治理体系与评价改革牵引。为此，《意见》围绕分类推进高校改革，部署了三个方面的关键机制建设。

　　一是建立高校分类管理机制。不同类型高校有不同的定位、不同的特色、不同的使命，这决定了政府在办学自主权、政策配置、评估标准等方面对其实施差异化的制度安排。治理方式的变革，本质上要求坚持有效市场和有为政府相结合，在规范有序与激发活力之间建立动态平衡。有为政府强调规范有序，为了实现高校规范有序发展，政府有必要依靠行政逻辑来协调高等教育系统，与此相对的评价范式是政府主导的问责性评价。有效市场强调激发活力，为了激发高校办学活力，有必要引入市场式治理。所谓市场式治理，就是让市场在资源配置中起决定性作用，依靠市场逻辑来协调高等教育系统。与此相对的评价范式是市场性评价。在市场式治理之下，高校地位是市场竞争的结果，在竞争中发展进而形成多样化的高校类型。只有坚持有效市场和有为政府相结合，才能处理好规范有序和激发活力的关系，真正造就自强卓越的高等教育体系。

　　二是构建高校分类评价机制。分类评价的核心要义是打破“一把尺子量天下”。在计划经济时代，政府主导的问责性评价导致高校的同质化。在问责性评价中，评价者与被评价者之间是上下级的隶属关系，遵循管理主义逻辑。在市场经济时代，商业机构提供的市场性评价将所有高校置于同一赛道，易导致高校“千校一面”。所谓市场性评价，是指商业机构提供的以大学排行榜为载体的评价活动。事实上，大学排行榜不是真正的教育评价，只是大学声誉的一种测量。市场性评价遵循科学主义范式，其弊端是产生“五唯”不良导向，进而加剧高校的同质化。当前，教育评价改革的中心工作是破“五唯”、立新标，建立以创新能力、质量、实效、贡献为导向的高校评价体系。具体说来，要求针对不同类型高校设计差异化的评价标准：对研究型高校，重点评价原始创新能力和拔尖人才培养成效；对应用型高校，突出评价服务区域产业发展的贡献度和产教融合质量；对技能型高校，聚焦评价学生技能水平和可雇佣性。

　　三是健全资源配置激励机制。我们需要坚持有效市场和有为政府相结合的原则，将行政导向的资源配置模式和市场导向的资源配置模式结合起来。项目制就是将两者结合的一种新型的高等教育治理模式。基于项目制，政府将高校的经费分为基本经费和项目经费，基本经费实行行政导向的配置模式，项目经费实行市场导向的配置模式。在运用项目制时，要破除以单一指标分配资源的惯性，建立与高校分类定位相适配的差异化资源配置机制。研究型高校的资源配置应侧重基础研究平台和重大科技基础设施；应用型高校应强化产教融合实训基地和“双师型”队伍建设；技能型高校则需加大实训设备和技能竞赛体系的投入。资源配置机制的改革，是分类改革从“理念”走向“落地”的“最后一公里”。

　　总之，《意见》以构建自强卓越的高等教育体系，加快建设教育强国为目标，以确立中国特色的高校分类框架为关键举措，建立分类管理机制、构建分类评价机制、健全资源配置激励机制等为保障，构成了一幅逻辑完整、路径清晰的行动蓝图，为推动高校科学定位、办出特色提供了根本保证。

　　参考文献：

　　[1][4]中办国办印发《关于分类推进高校改革的意见》[N].人民日报，2026-09-21(1).

　　[2]习近平.扎实推动教育强国建设[J].求是，2023(18).

　　[3]习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2022.

　　[5]习近平.青年要自觉践行社会主义核心价值观——在北京大学师生座谈会上的讲话(2014年5月4日)[N].人民日报，2014-05-05(2).

　　[6]周光礼.论高校分类的逻辑[J].中国高教研究，2022(11).

　　[7]国务院法制局编.中华人民共和国现行法规汇编(1949-1985)教科文卫卷[M].北京：人民出版社，1987.

　　[8]中华人民共和国学位条例[N].人民日报，1980-02-14(2).

　　[9]中共中央关于教育体制改革的决定(一九八五年五月二十七日)[N].人民日报，1985-05-29(1).

　　[10]普通高等学校设置暂行条例(1986年12月15日国务院发布)[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_zcfg/zcfg_jyxzfg/202204/t20220422_620525.html.

　　[11]中共中央 国务院印发《中国教育改革和发展纲要》[N].人民日报，1993-02-27(2).

　　[12]周光礼.论高校分类的中国逻辑[J].北京大学教育评论，2023(2).

　　[本文为教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“习近平总书记关于教育强国建设的重要论述研究”(24JZD003)的研究成果]

　　【作者单位：中国人民大学】

　　(原载2026年第20期《中国高等教育》杂志)