一、问题的提出

　　自20世纪末以来，“扩招”成为中国高等教育发展过程中反复出现的重要政策工具。1999年启动的普通高等教育扩招被视为中国高等教育由精英化阶段迈向大众化阶段的重要转折点；时隔二十年后，2019年高等职业教育领域的“百万扩招”正式进入国家政策议程。两次扩招均回应了就业压力、人才需求和经济结构调整等现实问题，但在政策目标、工具组合及中央与地方的权责配置等方面存在明显差异。这些差异既与时代背景和治理条件的变化有关，也可能体现了对既往经验的吸收与调整。因此，有必要引入政策学习视角，考察既往经验如何影响后续政策设计。

　　在公共政策领域，Heclo将学习视角引入政策变迁研究，此后学界围绕政策学习的判定标准、政策学习的形式以及影响政策学习的因素等内容进行了广泛讨论。近年来，政策学习视角也逐渐被用于解释中国高等教育政策的制定、调整与变迁。按照学习主体与经验来源的关系，这些学习行为可以分为横向学习、纵向学习，以及向历史学习。除政策学习的形式外，现有研究还从多个维度考察了其影响因素，包括政策问题的明确性与政策工具的确定性、政策主体的规模与独立性，以及政策所处社会背景与既有成功经验之间的相似性。这些研究表明，在不同的约束条件下，政策学习可能呈现出不同的路径与形态。进一步的研究指出，政府层级体系，尤其是中央—地方政府间关系，是影响政策学习的重要制度条件。相对集中的决策与协调机制能够加快政策经验的传递与学习，提高政策执行效率，但也可能面临政策适配性不足、信息反馈不充分等问题。相较而言，较为分散的决策结构可以依托多个政策主体形成更多备选方案，降低决策偏差的可能性，但也可能增加协调成本，影响政策效率。在中国情境下，学者们从压力型体制、政治晋升锦标赛、行政发包制等角度出发，分析了中央与地方之间的互动如何通过目标设定、激励约束和权限配置激励地方开展政策探索、进行政策扩散，进而塑造政策学习过程。

　　总体来看，现有研究围绕政策学习的形式及其影响因素进行了较充分的讨论，但仍有两方面可以拓展。首先，研究指出政策主体可能借鉴既往经验，在面对相似问题时调整后续政策，即“向历史学习”，高等教育政策研究虽已引入这一概念，但对于既往经验如何被识别、吸纳并转化为后续政策设计，尚缺乏系统分析。其次，已有研究注意到中央—地方政府间关系对于政策学习的影响，但这些研究多关注制度特征或政策结果，对于地方探索如何形成经验、经验如何通过跨层级反馈影响后续政策设计，仍缺乏深入讨论。

　　鉴于此，本研究旨在探讨以下两个核心问题：

　　第一，以扩招政策为例，中国高等教育政策是否存在向历史学习的过程机制？

　　第二，中央—地方政府间关系如何影响这种跨期的政策学习过程？

　　为回答上述问题，研究选取1999年与2019年两次扩招政策作为比较案例，在系统收集59份政策文本的基础上，立足诠释学文本分析视角，考察高等教育政策向历史学习的过程，并分析中央—地方政府间关系在其中发挥的作用。

　　二、分析框架

　　(一)学习内容：工具性学习、社会性学习、政治性学习

　　判断政策学习是否发生，首先需要明确哪些政策变化可以被界定为“学习”。为此，本研究借鉴May提出的政策学习分析框架，从工具性学习、社会性学习与政治性学习三个维度识别政策内容层面的变化。工具性学习指的是政策主体认识到特定政策工具或执行方法的局限性，从而有意识地对其加以改进的行为。社会性学习指的是政策主体基于对政策问题本身、政策范围或政策目标的重新思考，从而重新修正政策问题、政策范围或政策目标的行为。政治性学习指的是政策倡议者对政策建议的政治可行性进行重新判断，从而在政策的价值判断方面表现出更加复杂的态度和行为。政治性学习可能会导致工具性学习和社会性学习的发生，比如，当政策倡议联盟中的政策主张变得更加复杂时，可能会进一步影响政策主体的工具性学习和社会性学习行为。

　　(二)学习形式：横向学习、纵向学习、向历史学习

　　识别政策学习的内容后，还需考察其通过何种形式发生。现有研究将我国高等教育领域的政策学习划分为横向学习、纵向学习，以及向历史学习三类。本研究沿用这一划分方法。其中，横向学习指的是地方或中央政府在面对相似政策任务时，通过观察、模仿或竞争，借鉴其他地方或国家的政策工具与实施方式；纵向学习指的是不同层级政府之间的学习，既包括地方政府的政策探索被上级政府吸纳，也包括中央政策在地方执行过程中被细化、调整；向历史学习指的是同一政府通过反思、筛选和重组过去的政策经验，在面对相似治理议题时，制定新的政策。需要说明的是，向历史学习建立在横向学习与纵向学习的基础之上，是政策经验经过横向扩散、纵向吸纳后形成的跨期学习形式。正如相关研究所指出的，地方政府在政策执行过程中形成的成功经验或失败教训，都是中央政府进行政策学习的重要来源。通过对这些经验的选择性吸纳，中央政府得以推广成功做法或修正既有政策。

　　(三)央地关系原则：外部性与受益范围原则、信息复杂性原则、激励相容原则

　　在中国情境下，中央—地方政府间关系是政策学习的重要制度条件。理解向历史学习的关键，在于揭示这种关系如何影响政策经验的生成、扩散、吸纳与跨期再利用。本研究借鉴兰小欢关于政府间事务的分析，将中央—地方政府间的权责配置逻辑概括为三项原则——外部性与受益范围原则、信息复杂性原则和激励相容原则。外部性与受益范围原则指出：影响主要限于本地的事务，更适合由地方处理；具有跨区域外部性或受益范围较广的事务，则需要上级统筹协调。信息复杂性原则指出：地方负责政策执行，在处理具体而复杂的信息方面具有相对优势；中央则主要依据总体信息进行统筹，不同层级间形成明确分工。激励相容原则指出：中央通过构建与地方发展诉求相协调的激励机制来调动地方的积极性，同时设置必要约束条件，引导地方行动与总体政策目标保持一致。

　　基于外部性与受益范围原则，涉及全国性目标或跨区域影响的政策议题，需要由中央统筹设定总体政策目标。这既为地方政府的政策实践提供了方向，也为地方政府在政策执行过程中开展政策探索和学习创造了前提。基于信息复杂性原则，由于各地执行情境复杂且存在信息差异，中央通常侧重于总体目标和基本规则的制定，并通过行政发包制等制度安排，为地方结合实际探索政策执行路径保留空间。基于激励相容原则，中央通过考核评价、资源配置等激励方式，引导地方围绕总体目标开展实践探索与相互比较，同时通过规则和监督使地方行动保持在制度边界内。这些原则不仅影响政策执行强度，也推动地方政府在资源和制度的双重约束下不断尝试新的政策工具与实施方式，从而持续生成可供学习的实践经验。

　　(四)向历史学习的生成机制：一个过程模型

　　综合上述分析，本研究将中国高等教育政策向历史学习的生成机制概括为一个由多个相互衔接的环节构成的过程模型：中央设定政策目标→地方开展政策探索→地方之间通过横向学习扩散经验(横向学习)→中央在调研、总结的基础上选择性吸纳地方经验(纵向学习)→既往政策经验制度化并在后续政策中被跨期再利用(向历史学习)，见图1。

　　在这一过程中，地方政府是政策经验的重要生产者，其在政策探索中积累的经验，通过调研等渠道进入中央层面的政策讨论与制定过程。中央政府通过选择性吸纳，将其中具有适用性的经验转化为后续政策调整的认知与工具基础。经过上述过程，既往经验得以在后续政策中被跨期再利用。

　　三、研究设计

　　(一)案例选择与可比性说明

　　政策学习具有显著的情境依赖性与历史嵌入性，单一政策事件难以揭示政策经验在不同时期的积累与再利用。为此，本研究采用目的性抽样方法，选取1999年普通高等教育扩招与2019年高等职业教育扩招作为比较案例，选取依据主要涵盖三方面。第一，两次扩招所回应的核心政策问题具有相似性。1999年扩招出台于亚洲金融危机冲击、国有企业改革持续推进和就业压力上升的背景下；2019年扩招则对应外部经济环境调整、产业结构转型升级与结构性就业矛盾凸显的现实情境。两次扩招均被赋予扩大教育供给、缓释就业压力、优化人力资本结构的核心政策功能，由此构建了相似政策问题在不同时间维度下得到回应的比较情境。第二，两次扩招在政策功能和关键治理议题上具有可比性。1999年扩招覆盖普通本科教育与高等职业教育，其政策口径宽于2019年高职扩招。然而，从统计数据来看，高等职业教育招生规模的增长率远高于普通高等教育，表明高等职业教育是1999年扩招的重要载体。2019年扩招则明确聚焦高等职业教育。尽管两次扩招在教育层次、经费体制和招生对象上存在差异，但二者均涉及专业设置、招生培养、资源保障、质量管理及中央—地方权责配置等议题。本研究重点关注上述共同议题下的政策内容及其演化。第三，两次扩招的时间间隔，为观察政策经验的跨期积累过程提供了必要的时间条件。二十年的时间跨度使1999年扩招的制度效应得以逐步显现，也为相关经验被识别、筛选和跨期再利用提供了条件。

　　(二)材料收集与分析

　　1999年高等教育扩招与2019年高等职业教育扩招均非单一孤立的政策，而是代表了从宣布扩招开始之后一段时期内由若干相关政策构成的政策体系。为界定政策文本的时间范围，研究结合政策启动时间、招生规模及其增长率的变化，将1999年高等教育扩招政策的考察区间确定为1999年6月至2001年9月，将2019年高等职业教育扩招政策的考察区间确定为2019年1月至2021年9月。

　　研究者首先在与扩招政策制定直接相关的国务院、教育部官网按指定时间范围进行检索，收集上述时段内国家层面(发文单位为党中央、国务院和教育部)发布的所有政策文本；之后对政策文本进行逐条研读，剔除弱相关内容。经逐项剔除后，共保留强相关政策文本59份。其中，1999年扩招政策周期的文本35份，编号为E99-01—E99-35；2019年扩招政策周期的文本24份，编号为E19-01—E19-24。

　　考虑到政策文本是在特定社会背景下围绕具体问题形成的，其意义需要结合政策出台背景及前后政策之间的逻辑关系加以理解。因此，本研究在诠释学取向下，对政策文本进行理论导向的框架分析。59份政策文本主要用于识别政策内容及其变化，而相关政策参与者的回忆资料、媒体报道和既有研究则作为辅助材料，用于解释政策形成背景、实施情况及政策主体的认知与判断。

　　文本分析包括三个步骤。第一，识别向历史学习的内容。在逐篇研读59份政策文本的基础上，研究者借鉴定向质性内容分析法与框架分析法，以May提出的工具性学习、社会性学习和政治性学习作为初始分析维度，将具有分析意义的政策条款录入政策文本分析矩阵。各维度下的具体主题则通过反复阅读、前后比较与持续归纳形成。第二，重构向历史学习的过程。在识别政策内容变化的基础上，结合行政官员的回忆资料及相关研究，分析地方政府如何在政策执行过程中形成经验，相关经验如何在地方之间扩散，以及中央政府如何对地方经验进行选择性吸纳，在此基础上考察横向学习、纵向学习与向历史学习之间的衔接过程。第三，分析中央—地方政府间关系对于向历史学习的作用机制。结合政策文本与相关研究，本研究从目标设定、执行弹性与激励机制等方面，分析中央—地方政府间关系如何影响政策经验的生成、扩散与跨期再利用。

　　四、研究发现

　　(一)向历史学习的内容

　　本研究将工具性学习、社会性学习和政治性学习视为政策学习的内容维度，表1呈现了两次扩招在三个维度、八个主题下的代表性政策文本证据。

　　1.工具性学习：政策工具体系的系统化与规范化

　　第一，政策方案在关键环节上得到显著改进，表现为专业设置更有导向性、招生方式更具弹性、管理制度更为规范。在专业设置方面，1999年《高等学校本科专业设置规定》在扩大高校办学自主权的同时，提出国家对专业设置实施宏观调控和管理，但这一时期的政策主要规定专业设置权限和基本程序，尚未在扩招计划中建立与具体产业需求相衔接的专业配置机制。为快速落实招生指标，各高校倾向于优先扩大办学成本较低的人文社科类专业的招生规模，法学、金融、贸易与工商管理等专业招生人数的年均增长率超过70%，直接导致部分专业毕业生后续面临严峻的结构性失业压力。相比之下，2019年扩招明确聚焦现代农业、先进制造业、现代服务业、战略性新兴产业等社会经济发展缺口较大的领域，试图在政策工具层面提前规避1999年扩招后凸显的结构性失业风险。在招生方式方面，1999年扩招仍以传统笔试统考为核心选拔方式，更侧重应试能力考察，对非应届生群体的包容性不足。2019年扩招则通过推进文化素质+职业技能考试改革，显著拓宽退役军人、农民工等非应届生群体的入学渠道，并配套弹性学制、半工半读、工学结合等培养安排，以降低非应届生群体入学与学习的制度门槛。在管理制度方面，1999年扩招期间，相关管理制度存在？明显缺位，难以有效约束乱收费等违规行为。尽管部分地区提出严格执行学费单轨制，禁止高收费、乱收费，但仍出现未达省控线考生出钱买学位等现象。2019年扩招则更强调“底线思维”“不因扩招降低规范管理要求”，地方教育主管部门也明确提出“各招生院校要执行省价格管理部门批准的收费标准，不得擅自加收多收相关费用”，为扩招工作在规范秩序内平稳推进提供制度保障。

　　第二，政策工具的集成化程度显著提升，配套政策的出台从“小步快跑”转向“相对一步到位”。1999年扩招启动后，围绕后勤社会化改革、多元办学形式探索、办学资源审计、学生资助、师资培养等领域的配套政策密集出台，但整体呈现出台节奏偏快、政策间耦合度不足的阶段性特征。相关回忆材料显示，主管部门对扩招的组织实施及其可能带来的问题准备不足，只能在推进过程中边走边补。这一点从2000年前后出台的一系列纠偏式政策中可以得到印证，例如针对考试违纪舞弊行为加强管理、规范地方政府自行审批设立的高等职业学校校名，以及针对“打招呼”现象紧急优化院校设置评议工作机制等。2019年扩招同样面临政策落地时间紧、任务重的约束条件，但政策集成度更高、协同性更强。扩招宣布后仅两个月，教育部等六部门便印发了《高职扩招专项工作实施方案》，覆盖计划安排、考试组织、招生录取、教育教学、就业服务及保障等全链条内容，并进一步细化部门分工。在政策内容高度集成与推进机制协同高效的背景下，1999年扩招后出现的突发性问题以及相应的补丁式政策明显减少。

　　2.社会性学习：政策目标与干预范围的再界定

　　第一，政策目标由短期缓冲转向前瞻治理。1999年高等教育扩招本质上是服务于特定阶段社会经济发展与民生压力纾解的应急性政策选择。在亚洲金融危机外部冲击、国有企业改革持续推进、城镇就业压力快速上升的多重背景下，政府亟须找到能够同时实现拉动内需、缓解就业压力的政策抓手，扩招因此在多项政策备选方案中被最终选中，其目标被概括为拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力。相关材料显示，在是否大规模扩招问题上，教育行政部门内部存在分歧，这进一步印证其政策属性带有较强的短期应急特征。2019年高职扩招同样具有缓解就业压力与稳定预期的政策意图，但其内核已呈现出鲜明的前瞻治理属性。国务院文件明确将职业技能培训作为稳定就业、缓解结构性矛盾的关键举措，并强调其对经济转型升级与高质量发展的支撑意义。这意味着扩招不仅被视为短期缓冲工具，还被嵌入产业转型与人才结构优化的长期发展进程之中。

　　第二，政策干预范围从以应届生群体为主扩展至多元群体。1999年前后，在亚洲金融危机冲击与国有企业改革深化的背景下，社会中留存了大量失业人员；此外，还有一大批高中毕业生亟须就业。1999年高等教育扩招的目标群体主要是应届毕业生。研究显示，那时每年有350万名高中毕业生，其中70%上不了大学，社会各界尤其是独生子女家长对此有强烈的不满情绪。在此背景下，顺应百姓呼声扩大高等教育规模不仅可以回应老百姓的需求，还能够推迟近千万人进入劳动力市场的时间。2019年高职扩招也发生在就业压力上行的背景下，但其覆盖对象已不再局限于高中应届毕业生群体，而是面向退役军人、下岗失业人员、农民工以及在职但有培训需求的职工等多类非应届生群体，并据此配套文化素质+职业技能考试招生制度，以及弹性学制、旺工淡学、送教下乡/上门等培养制度。这表明政策制定者对扩招要解决什么问题、服务哪些群体、通过何种教育供给方式实现进行了更为清晰的再界定。

　　3.政治性学习：政策理念与执行逻辑的重构

　　第一，政策制定理念由规模优先转向质量建设与类型协同。1999年前后，规模扩张成为高等教育领域的核心任务，质量建设在阶段性目标排序中相对靠后。这一时期，高等教育系统内部的层次分化加剧：由于高职生均培养经费投入标准更低，各地为快速完成扩招任务，普遍将增量指标向专科(高职)教育倾斜，1998—2005年本科在校生规模增长280%，专科(高职)在校生规模增幅则达到509%。规模快速扩张的同时，社会层面长期形成的职业教育“低人一等”的刻板印象被进一步强化。随着高等教育毛入学率的提升与高质量发展议程的凸显，职业教育的制度定位与社会认知逐步发生变化，“两条腿走路”“类型教育”等理念逐渐成形，并在2019年“职教20条”中进一步制度化，从政策层面正式确立职业教育与普通教育同等重要的地位。与之配套的1+X证书、学分银行等制度安排，也意在扭转职业教育长期“低人一等”的观念，推动普职协同的质量建设。

　　第二，政策执行逻辑由中央放权、地方自筹转向中央统筹、地方主责的协同治理。1999年扩招时期仍处于“穷国办大教育”的特定发展阶段，教育经费紧张，高等教育扩招的基本思路是简政放权、充分调动地方与社会资源办学。比如，中央将高等职业学校设置审批权下放至省级人民政府，并在一定程度上默许地方推进国有民办二级学院、校办产业等办学探索，这些举措在扩招中发挥了重要作用。然而，此类探索也带来归属关系不清、教育产业化倾向等风险，相关政策在之后逐步被规范或叫停。到了2019年，随着国家经费保障能力与治理能力的提升，粗放式规模扩张不再是首要政策逻辑，中央对系统性质量治理与央地协同的重视程度显著增强。政策层面对2019年扩招要点的概括是中央统筹、地方主责、系统化推进、质量型扩招。同时，教育部通过创新发展高地建设行动、地方试点、部省共建等机制强化央地协同；其中，教育部作为发起者，地方政府作为主要执行者，共同推进扩招与配套改革。

　　综合来看，上述三个维度的分析在一定程度上表明，中国高等教育政策演进中存在向历史学习的过程。那么，需要进一步追问的则是，这些政策变化是如何产生的。按照本研究的分析框架，地方政府可能在政策执行过程中形成有关政策工具可行性及其实施效果的认识；中央政府则通过比较地方实践及其成效与不足，形成有关政策问题、政策目标和央地权责配置的再认识；这些认识最终表现为2019年扩招政策的制定出台。至于这些认识如何由分散的地方经验上升为能够被跨期再利用的政策知识，则需要进一步考察其机制。

　　(二)向历史学习的机制

　　本研究在此进一步分析中央—地方政府间关系如何能够推动既往经验转化为后续政策。研究认为，1999年与2019年两次扩招的政策演进嵌入在“中央目标设定—地方政策探索—经验横向扩散—中央选择性吸纳—经验跨期再利用”的学习过程之中。

　　第一，中央目标设定与地方执行弹性的结合，为政策经验的生成提供空间。1999年扩招中，中央政府确定了扩大高等教育规模的总体目标，地方政府负责落实招生任务和增加教育供给；与此同时，中央将设立高等职业学校等部分事项的审批权下放至省级政府。由此形成中央确定总体目标，地方依据本地财政能力、办学条件和社会资源探索实施路径的职责安排。这种安排与信息复杂性原则相契合。中央难以全面掌握各地的资源条件和具体困难，因而需要保留地方执行弹性，地方政府则需要在扩招任务与资源约束之间寻找可行方案。

　　第二，地方政府在资源约束条件下进行探索，由此形成可供学习的正反两方面经验。1999年扩招政策实施后，地方政府的积极性很高，这与激励相容原则有关。部分地区通过开办国有民办二级学院，在引入社会资本的同时依托公办高校的品牌与师资优势，以较低的财政投入迅速增加高等教育供给。相关研究将当时部分地方政府的决策考虑概括为“只要能把考生送进学校即可”。这一做法在短期内缓解了扩招任务与办学资源不足之间的矛盾，但在实施过程中，也逐渐暴露出产权关系不清、过度依赖母体高校、片面追求招生规模和质量保障不足等问题。这些正面效果和负面反馈共同构成了政策学习的经验来源。

　　第三，地方经验通过交流扩散，形成横向学习。国有民办二级学院的办学探索取得成效后，在全国多个省份迅速推广开来。到2003年，全国25个省份由地方自行审批举办的相关学校达到360余所，在校生约40万人。并且，地方经验也进入跨区域公开交流与横向比较的扩散阶段。2003年教育部召开的工作会议上，辽宁、河北两省教育主管部门以及华中科技大学、浙江大学等单位介绍了试办独立学院的经验，各省级教育行政部门和有关高校的负责同志出席了会议。这表明，相关实践经验已通过扩散产生跨区域影响。

　　第四，中央对地方经验进行选择性吸纳，形成纵向学习。相关材料显示，中央部门曾派出调研组了解国有民办二级学院的运行情况，并允许部分直属高校进行试办。教育部随后出台《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，对“独立学院”进行规范化管理。该文件在保留社会力量参与办学这一基本做法的同时，围绕校园和办学设施、教学组织与管理、招生、学历证书、财务核算、法人资格及民事责任等方面提出相对独立的规范要求，以回应此前在质量保障和权属关系等方面出现的问题。由于相关实践已经产生跨区域影响，中央层面的统一规范体现了外部性与受益范围原则。

　　第五，地方经验经过中央的选择性吸纳后，成为能够跨期再利用的政策知识。1999年扩招形成了两方面经验：一方面，完成大规模扩招需要调动地方积极性并保留因地制宜的执行弹性；另一方面，地方自主筹资和分散探索也需要相应的质量保障与规范管理。2019年高职扩招对上述两方面经验进行了重新整合，《高职扩招专项工作实施方案》强调“中央统筹、地方主责”；与此同时，中央财政支持、多部门协同、分类考试、分类培养和质量管理被同步纳入政策方案。与1999年的政策安排相比，2019年的扩招政策在保留地方执行弹性的同时，加强了对计划、经费和质量的统筹。

　　这种政策知识的跨期再利用产生了三类学习结果：分类考试、弹性培养和政策工具集成属于工具性学习；扩招目标和服务群体的重新界定属于社会性学习；从地方分散筹资、中央放权转向中央统筹、地方主责，则体现了对何种央地权责配置更具治理可行性的政治性学习。横向学习和纵向学习构成了三类学习内容得以形成、政策经验得以保存和传递的路径，最终表现为向历史学习。

　　上述发现表明，中央—地方政府间关系是通过影响政策经验的生成与转化路径来影响向历史学习的过程的。信息的复杂性使中央难以事先规定统一的执行方案，从而赋予地方一定的执行弹性，最终形成中央锚定核心目标、依托激励相容原则引导地方在资源约束边界内开展差异化探索的政策执行模式；地方实践经验的扩散与交流，使政策方案产生跨区域影响(即横向学习)；当地方实践产生跨区域影响后，基于外部性与受益范围原则，中央重新介入，对相关经验进行选择性吸纳(即纵向学习)，并进一步在新的政策情境中对既往经验加以重新整合(即向历史学习)。由此，中央—地方政府间关系是连接经验生成、横向扩散、纵向吸纳与跨期再利用的关键。若缺少地方的执行裁量，就难以形成可供观察和比较的实践差异；若缺少中央的选择性吸纳与制度化改造，地方经验则往往停留在局部地区，也难以产生跨越政策周期的影响。

　　五、结论与讨论

　　本研究通过比较1999年与2019年两次高等教育扩招政策，探讨了中国高等教育政策“向历史学习”的过程机制。

　　第一，通过对两次扩招政策的比较，本研究发现，中国高等教育政策向历史学习的机制是在跨期政策迭代过程中逐步生成并持续演化的。研究揭示了两次扩招政策在工具性学习、社会性学习和政治性学习方面的显著变化，这些变化表明政策基于历史经验不断发展。第二，本研究进一步揭示了中央—地方政府间关系对于推动政策向历史学习的重要作用，以外部性与受益范围原则、信息复杂性原则、激励相容原则为内核的中央—地方政府间关系促进了地方政府的政策探索，并推动了这些经验的扩散、吸纳与跨期再利用。

　　上述研究发现对优化高等教育治理的启示在于，一个富有韧性的高等教育政策体系需要构建一种能够激励地方合理探索并有序吸纳探索成果的学习机制。中央政府的核心职责是明确战略目标和底线规则，而非事无巨细地规定执行路径。从某种意义上讲，“对于中央政府而言，当没有更好的解决思路时，不作为即是最好的政策指导”。这一历史经验的当代价值在于探寻有为政府与有效治理之间的平衡点——赋权地方开展政策探索，并为后续政策学习创造空间，从而推动政策体系的不断成熟。

　　本研究的贡献主要有两个方面。第一，拓展了向历史学习的过程解释。已有研究较少关注政策学习在时间维度上的演变。本研究通过对1999年与2019年两次扩招政策的比较，分析了中国高等教育政策如何实现对既往经验的跨期再利用。第二，构建了一个理论化的政策学习过程模型，并尝试揭示政策学习如何通过中央—地方政府的互动在多个层面上逐步积累经验并在后续政策中对既往经验加以再利用，从而为政策学习的生成机制提供了新的视角。

　　未来研究可在三个方面予以拓展。第一，微观层面的政策学习研究。本研究主要依赖政策文本分析，未能深入到政策执行者微观认知层面。未来研究可以通过访谈等方式，进一步探讨政策学习的微观机制，尤其是地方政府在政策执行中的学习行为。第二，多案例的跨区域比较研究。本研究聚焦于1999年与2019年两次扩招政策的比较分析，而其他时期的政策变迁是否也呈现类似的学习机制值得进一步探讨，并且本研究也无法排除20年间公共政策能力进步所带来的系统性影响。未来可以通过多案例的跨区域比较，探索不同地区政策学习的差异性与共性，明确政策学习带来的净效应。第三，政策失败与政策修正的动态过程研究。本研究主要聚焦政策学习过程中的成功经验，未来可以进一步探讨对于失败政策的矫正机制。

　　作者简介：

　　郑润廷，男，山东淄博人，中国科学院大学公共政策与管理学院博士生；

　　黄柏荃，男，广西北流人，中国科学院大学公共政策与管理学院硕士生；

　　徐艳茹，女，河南许昌人，中国科学院大学公共政策与管理学院副教授；

　　刘继安(通信作者)，女，北京人，中国科学院大学公共政策与管理学院教授。